2026年6月，国家发改委、工信部、生态环境部、国务院国资委、国家能源局五部门联合印发《关于开展重点行业节能降碳改造攻坚三年行动的通知》（发改环资〔2026〕698号，以下简称《通知》）。文件立足工业领域节能降碳攻坚短板，聚焦高耗能、高排放核心行业，部署2026—2028年三年专项攻坚行动，通过定行业、定目标、定任务、定奖惩、定保障，推动工业能效、碳效全面提档升级。作为现阶段工业节能降碳的专项攻坚纲领，《通知》兼具刚性约束与激励赋能属性，是衔接“十四五”收官、支撑“十五五”新型能源体系建设、夯实双碳目标的关键落地政策，对高耗能行业格局重塑、企业生产经营、产业绿色转型具有极强的刚性指导作用。
1、政策出台背景与总体定位
我国钢铁、水泥、电解铝、石化、煤电等重点高耗能行业，是全社会能源消耗与碳排放的核心主体，长期存在能效水平参差不齐、低效产能存量较大、余热资源利用率偏低、低碳技术应用不足、改造进度不均衡等突出问题。前期行业节能降碳以引导性改造为主，缺乏统一的攻坚时限、量化指标、刚性约束和专项激励，部分企业改造意愿弱、投入滞后，存量低效产能退出缓慢，制约工业整体绿色低碳转型进程。
在此背景下，本次三年攻坚行动跳出以往碎片化、常态化改造模式，以“集中攻坚、汰劣提优、精准赋能、系统增效”为核心定位，锁定九大核心高耗能行业，设置明确三年攻坚时限与量化考核目标，实行“约束+激励”双向调控。政策核心目的是全面清退基准线以下低效产能，大幅提升行业标杆产能占比，挖掘工业节能降碳存量潜力，严控“两高”无序扩张，同步衔接全国碳市场、能耗双控、碳置换等机制，构建工业领域常态化、标准化、刚性化的节能降碳治理体系，为经济社会绿色低碳高质量发展筑牢工业基础。
2、政策核心主要内容与量化攻坚目标
《通知》明确九大重点攻坚行业，涵盖钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电，覆盖国内工业碳排放最集中、能耗占比最高的核心领域，细化分行业改造任务、统一量化攻坚指标、配套专项保障政策，核心内容与硬性目标清晰明确。
一是明确总体量化攻坚目标。到2028年底，八大工业高耗能行业能效标杆水平产能占比平均提升20个百分点，煤电行业标杆产能占比力争提升15个百分点；能效基准水平以下低效产能基本清零；三年累计形成节能量1亿吨标准煤以上、二氧化碳减排量2亿吨以上，实现工业能效、碳效双重大幅提升。
二是细化分行业专项改造任务。钢铁行业重点推进高炉转炉节能改造、余热余压回收、超低排放与流程优化；电解铝行业聚焦槽型升级、节电技术改造、绿电替代、余热综合利用；水泥、平板玻璃行业推进窑炉节能改造、原料替代、低碳煅烧技术应用；石化化工行业优化装置能效、推进原料燃料低碳替代、系统节能降耗；煤电行业重点实施通流改造、高效燃烧、冷端优化、余热利用，推动30万千瓦以上现役机组节能降碳升级，改造后机组供电煤耗降低5克标准煤/千瓦时以上，鼓励耦合新能源、掺烧生物质低碳改造。
三是建立分级分类改造机制。将企业产能划分为标杆水平、基准水平、基准以下三个层级，实行“标杆培优、基准提质、低效出清”差异化管控。对达到标杆水平的企业给予政策激励，对基准水平企业督促提质改造，对基准以下产能限期整改、依法依规淘汰，杜绝落后产能滞留。
四是完善双向政策保障体系。约束层面，严格能效标准管控，2028年底前未完成改造、未达基准标准的产能坚决清零，严控“两高”项目盲目扩张；激励层面，中央投资、超长期特别国债重点倾斜，符合条件的改造项目按核定总投资20%给予资金补助。同时创新碳置换机制，企业改造减排量可作为地区“两高”项目碳置换来源，优质能效企业可获取碳市场配额收益。
3、政策重点深度解读
3.1 从“柔性引导”转向“刚性攻坚”，改造具备明确时限性与强制性
以往工业节能降碳多为长期引导、自愿改造，缺乏硬性时限与考核约束，本次政策最大亮点是确立三年集中攻坚窗口期，明确2028年底清零低效产能的刚性底线，彻底改变以往“改与不改、改快改慢无差别”的局面。政策将节能降碳改造从企业自选动作升级为行业规定动作，通过时限考核、产能分级管控、落后产能清退，倒逼全行业完成能效提档升级，标志着工业节能降碳进入量化考核、限期落地、闭环管理的攻坚新阶段。
3.2 分层精准施策，避免“一刀切”，兼顾保供与转型平衡
《通知》摒弃同质化管控模式，实行分级分类精准治理，对不同能效水平企业差异化施策。对头部标杆企业强化政策激励，支持提质培优、扩大优势；对中游基准企业督促升级改造，补齐能效短板；对下游低效产能坚决清退出清。同时针对煤电等保供兜底行业适度放宽提升比例要求，兼顾能源安全保供与低碳转型双重目标，实现“汰劣、提质、培优”统筹推进，平衡产业稳定与绿色转型关系。
3.3 激励政策含金量高，构建“改造有奖、减排有价”新机制
本次政策配套实质性、可落地的激励举措，打破企业改造投入大、回报低的痛点。一方面提供真金白银的资金补贴，中央资金、特别国债重点支持设备更新与节能改造，最高可覆盖项目20%投资，大幅降低企业改造成本；另一方面创新碳资产变现机制，企业节能改造产生的减排量可用于本地“两高”项目碳置换，纳入碳市场的企业可凭借优质能效获取配额收益，让节能降碳从“成本项”转化为“收益项”，大幅提升企业自主改造积极性。
3.4 聚焦存量改造提质，严控增量无序扩张
政策核心导向为“盘活存量、严控增量”，不再盲目压缩产业规模，而是通过存量产能节能改造、技术升级、能效提升，挖掘节能减排潜力，同时通过碳置换、能效管控约束新增“两高”项目，从源头遏制能耗与碳排放增量。适配当前工业经济稳增长与双碳攻坚双重需求，实现稳生产、保增长、降能耗、减排放的多重平衡。
4、对重点行业整体发展的影响
4.1 行业产能格局加速优化，低效产能全面出清
三年攻坚行动将系统性出清九大行业长期滞留的低效、落后产能，彻底解决行业产能过剩、能效偏低、碳排放偏高的结构性问题。行业产能集中度持续提升，优质标杆产能成为市场主体，行业整体能效水平、绿色发展质量大幅跃升，低端低价同质化竞争格局被打破，行业发展从规模扩张全面转向质量效益提升。
4.2 行业技术迭代加速，绿色低碳技术全面普及
政策倒逼高耗能行业全面更新老旧设备、淘汰落后工艺，推动余热回收、高效节能、低碳替代、智能调控等先进技术规模化应用。钢铁、石化、建材、煤电等行业技术装备迭代周期大幅缩短，行业整体技术装备水平向国际先进标杆靠拢，绿色低碳技术、节能装备产业迎来规模化市场需求，带动上下游产业链协同升级。
4.3 行业能耗与碳排放管控常态化、精细化
随着分级分类管控、量化考核、碳置换、配额收益等机制落地，高耗能行业告别粗放式能耗管理模式，进入精细化、数字化、常态化能耗碳排管控阶段。能耗双控、碳排放约束不再是阶段性政策，而是贯穿行业生产经营、项目建设、产能存续的常态化硬性规则，行业绿色发展体系持续完善。
4.4 行业绿色转型与经济稳增长深度融合
本次攻坚以存量改造提质为主，不搞简单关停限产，在保障工业产业链供应链稳定、能源电力保供的基础上推进节能降碳。既避免了运动式减碳对实体经济的冲击，又通过设备更新、技术改造带动有效投资，激活工业经济内生动力，实现绿色转型与产业稳增长双向赋能、协同推进。
5、对各类市场企业的具体影响
5.1 低效落后企业：整改压力剧增，出清风险显著加大
能效处于基准水平以下的中小企业、老旧产能企业，将面临限期改造、停产整改、强制退出的刚性压力。此类企业设备老旧、工艺落后、改造投入成本高、盈利能力弱，多数难以完成达标升级，2028年底前将逐步退出市场，行业洗牌加速，生存空间持续压缩。
5.2 中游达标企业：改造提质刚需明确，倒逼转型升级
处于基准水平的存量企业，虽短期无退出风险，但必须在三年窗口期内完成节能改造、设备升级，向标杆水平靠拢。企业需提前规划技改投入、优化生产工艺、完善能耗管控体系，否则将在后续行业管控、市场竞争中处于劣势，提质改造成为企业存续发展的必经之路。
5.3 头部标杆企业：享受政策红利，竞争优势持续放大
已达到能效标杆水平的龙头企业，可享受专项资金补助、碳配额收益、项目优先审批等多重政策红利。同时随着低效产能出清，市场供需格局优化，头部企业市场份额、盈利空间持续提升，凭借绿色低碳优势构建差异化核心竞争力，成为行业整合与高质量发展的核心主体。
5.4 煤电企业：功能持续优化，低碳转型路径清晰
煤电企业不再单纯追求供电规模，重点转向节能降耗、煤耗下降、新能源耦合改造。通过机组通流改造、余热利用、生物质掺烧、新能源配套等方式完成攻坚指标，在保障电力保供的基础上实现低碳转型，同时依托节能改造获取政策补贴与碳资产收益，重塑企业经营盈利模式。
5.5 节能技术与装备服务企业：市场空间全面爆发
节能设备制造、节能改造工程、能耗监测运维、碳核算、低碳技术服务等配套企业迎来确定性政策红利。九大行业三年集中改造带来万亿级技改市场需求，各类节能低碳技术、数字化能耗管控系统、余热利用装备需求大幅增长，相关配套企业迎来规模化发展窗口期。
6、整体总结与发展趋势预判
发改环资〔2026〕698号文是我国工业领域节能降碳的攻坚性、落地性核心政策，核心逻辑是以三年集中攻坚为抓手，以能效分级管控为手段，以奖惩双向机制为保障，实现存量提效、存量降碳。政策彻底终结高耗能行业粗放发展模式，通过刚性约束淘汰落后产能、通过激励政策赋能优质企业，推动九大重点行业全面完成能效升级、技术迭代、绿色转型。短期将快速推进行业产能洗牌、技改落地、能耗压降；中长期将构建工业绿色低碳长效治理机制，持续夯实双碳发展基础，助力新型能源体系建设，推动我国工业经济实现高质量、绿色化、可持续发展。
